近(jin)日召(zhao)開的(de)中共中央政(zheng)(zheng)治局會議要求，積(ji)極的(de)財政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策要更加積(ji)極有為，提(ti)高赤字率，發行抗疫特別國債，增(zeng)加地方政(zheng)(zheng)府專項債券，提(ti)高資金使(shi)用效率，真正發揮穩定經(jing)濟的(de)關鍵(jian)作用。
今(jin)年以來(lai)，專項債發(fa)(fa)行快(kuai)馬加(jia)鞭。財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部前(qian)期已分兩批(pi)提前(qian)下達2020年新增地方政(zheng)(zheng)(zheng)府專項債額(e)度(du)1.29萬億元，截至4月15日，完成發(fa)(fa)行11607億元。第三(san)批(pi)1萬億元專項債額(e)度(du)目前(qian)已下達地方，按要求將在5月底前(qian)發(fa)(fa)行完畢。作(zuo)為財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)策的重(zhong)要工具，專項債有(you)哪些(xie)特點？下一步(bu)重(zhong)點投向哪里？使用這一工具應(ying)注意些(xie)什么(me)？記(ji)者進行了采訪。
安全靈(ling)活(huo)，強化逆周期調節
專項(xiang)債(zhai)主要是為公益性項(xiang)目建設籌集(ji)資(zi)金(jin)
3月7日，四川省(sheng)首次發(fa)行水(shui)利項(xiang)目(mu)地方專(zhuan)項(xiang)債，總額22.41億元，債券發(fa)行期(qi)限為10年(nian)至(zhi)30年(nian)，募集資金主要用于今(jin)年(nian)計劃開工(gong)或續建的64個水(shui)利工(gong)程。其中，僅亭子口灌(guan)(guan)區(qu)一期(qi)工(gong)程，就可覆蓋灌(guan)(guan)面(mian)135萬畝左(zuo)右。
4月2日(ri)，河(he)南省(sheng)在上海證券(quan)交(jiao)易所成功發行公辦高校(xiao)專項債券(quan)10億元(yuan)，債券(quan)資金(jin)主要(yao)用于(yu)支持河(he)南大學(xue)等10家(jia)高校(xiao)的教學(xue)設施建設。“河(he)南省(sheng)高等教育(yu)發展起步較晚(wan)，采(cai)取這一方式募集資金(jin)，能有(you)力地支持高校(xiao)改(gai)善辦學(xue)條件。”省(sheng)財(cai)政(zheng)廳有(you)關負責人說。
越(yue)來(lai)越(yue)多的地方正通過發行(xing)專項債來(lai)加(jia)快基礎設(she)施建設(she)，補短板、惠(hui)民生，穩投(tou)資、促發展。
何為專項債？
根據新預(yu)算(suan)法規定(ding)，地方政(zheng)府發債(zhai)(zhai)只(zhi)有“地方政(zheng)府債(zhai)(zhai)券”一(yi)(yi)種形式，簡(jian)稱(cheng)為地方債(zhai)(zhai)，分為一(yi)(yi)般(ban)債(zhai)(zhai)和專項債(zhai)(zhai)兩種。一(yi)(yi)般(ban)債(zhai)(zhai)納入公共(gong)財政(zheng)預(yu)算(suan)，用于彌(mi)補赤字；專項債(zhai)(zhai)則(ze)納入政(zheng)府性基(ji)金預(yu)算(suan)，主要是為公益(yi)性項目(mu)建設籌集(ji)資金。
專(zhuan)家認為，與一般債相比，專(zhuan)項(xiang)債有(you)幾(ji)個顯著優勢。
——不計入赤字，發行(xing)更為靈活(huo)。專項債(zhai)由基建項目建成后的收益償還，不計入財政(zheng)赤字。2016年至2019年，我國赤字規(gui)模從(cong)(cong)2.18萬(wan)億(yi)元增長(chang)到(dao)2.76萬(wan)億(yi)元，增幅不大。而同期專項債(zhai)新增限額(e)則從(cong)(cong)4000億(yi)元擴(kuo)大到(dao)2.15萬(wan)億(yi)元，有效(xiao)緩解了地方政(zheng)府資金壓(ya)力(li)，助力(li)積(ji)極財政(zheng)政(zheng)策的施行(xing)。
——實施額度管理，可以(yi)有效防范風(feng)(feng)險。專項債通過預算管理，明確發(fa)行額度，有利(li)于規范政府融資行為，推進地方(fang)債務顯性化，防控(kong)地方(fang)政府融資風(feng)(feng)險。
——專(zhuan)款專(zhuan)用，保障重點領域公益性項(xiang)目合理融(rong)資需求。
——成本相對較(jiao)低。2019年專項債平(ping)均發(fa)行利率為3.47%，較(jiao)銀行貸(dai)款等融資(zi)途徑有明顯(xian)成本優(you)勢。
——償(chang)債(zhai)(zhai)周(zhou)期較為合理(li)。2019年6月，財政(zheng)部(bu)放開了地方債(zhai)(zhai)券發(fa)行(xing)期限(xian)的規定(ding)，鼓勵地方政(zheng)府發(fa)行(xing)期限(xian)更長的債(zhai)(zhai)券。據財政(zheng)部(bu)政(zheng)府債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)研(yan)究(jiu)和評估中心披露，在率先發(fa)行(xing)2020年專(zhuan)項債(zhai)(zhai)的河南(nan)省、四川省，10年期及以上專(zhuan)項債(zhai)(zhai)券占總規模的比(bi)例(li)高達89.7%，且償(chang)債(zhai)(zhai)時間分散，可減輕(qing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)集中到期償(chang)還壓(ya)力。
中(zhong)國(guo)財政(zheng)(zheng)科學研究(jiu)院研究(jiu)員(yuan)白景明認為，與一般債相(xiang)比，專(zhuan)項(xiang)債的(de)管理方式(shi)和適用(yong)范圍相(xiang)對靈活，是財政(zheng)(zheng)融資開正門的(de)重要(yao)著力點。
近年(nian)來，在(zai)規模逐年(nian)增(zeng)長(chang)的(de)同(tong)時(shi)，專(zhuan)項債(zhai)(zhai)使用范圍也(ye)在(zai)不斷拓展。在(zai)交通基礎(chu)設施、能源項目、農(nong)林水利等原有七大重點領域的(de)基礎(chu)上，2020年(nian)專(zhuan)項債(zhai)(zhai)還將國家(jia)重大戰略項目單獨列出、重點支(zhi)持(chi)，同(tong)時(shi)增(zeng)加城(cheng)鎮老舊小區(qu)改造領域，允(yun)許地(di)方投向應急(ji)醫(yi)療救治(zhi)、公共衛生(sheng)、職業教育、城(cheng)市供熱供氣等市政設施項目，特別是加快5G網(wang)絡、數據中心等新(xin)型基礎(chu)設施建設。
“近年來(lai)大幅增(zeng)加(jia)地方政(zheng)府專(zhuan)項債券規模，能(neng)夠強(qiang)化逆周期調節，更好應對國(guo)內外(wai)不(bu)確定性因(yin)素疊(die)加(jia)給經濟帶(dai)來(lai)的下行壓力。”中(zhong)國(guo)財政(zheng)科學研究(jiu)院(yuan)院(yuan)長劉尚希說。
加快節奏，支持補短板(ban)擴內需
專(zhuan)項債(zhai)用(yong)于(yu)重大項目(mu)資本(ben)金，可吸(xi)引更多社會資本(ben)跟進(jin)
今年以來(lai)，為(wei)應(ying)對(dui)新冠肺炎疫情(qing)對(dui)經濟社(she)會發展帶來(lai)的(de)沖擊，我國積極(ji)的(de)財政政策(ce)更加(jia)積極(ji)有為(wei)，專項債集中發力(li)，已初(chu)見(jian)成效。
——發債(zhai)節奏更(geng)(geng)快(kuai)、結構更(geng)(geng)優，更(geng)(geng)快(kuai)形成實際(ji)工作(zuo)量(liang)。
專(zhuan)項債(zhai)經過“三(san)連發”，已累計(ji)提前下達2020年限額2.29萬億(yi)元。市場預計(ji)全年專(zhuan)項債(zhai)發行額將超過3.8萬億(yi)元，有可能突(tu)破4萬億(yi)元。截至3月(yue)31日(ri)，已有8255億(yi)元專(zhuan)項債(zhai)資金(jin)被(bei)使用到項目上，占同期發行額的(de)77%。
數據顯示(shi)，截(jie)至3月19日，地方(fang)政府已發行的(de)(de)1.01萬億元專項債中，交(jiao)通(tong)(tong)軌道、收費公路、鐵路、物(wu)流和(he)停車場等(deng)交(jiao)通(tong)(tong)基(ji)礎(chu)設(she)施項目(mu)，以及(ji)園區建(jian)設(she)、生態環(huan)保、能(neng)源水利、市政建(jian)設(she)等(deng)基(ji)建(jian)項目(mu)資金占(zhan)比達(da)85.3%，遠高于去年的(de)(de)25%。
“專項債大舉(ju)投向基建項目(mu)，有利于(yu)盡快形成實物(wu)工作(zuo)量，帶動有效投資，支持補(bu)短板擴(kuo)內需，拉動經濟鏈條產生連鎖(suo)反應(ying)，形成良性循環。”白(bai)景明(ming)表示。
——專項(xiang)債(zhai)變成“項(xiang)目資(zi)本(ben)金”，更(geng)大力度撬動社會資(zi)本(ben)。
2019年(nian)6月，中辦國辦發文(wen)首次明確專(zhuan)項債(zhai)可作重大項目(mu)資本(ben)金。2019年(nian)11月，國務院發文(wen)明確，專(zhuan)項債(zhai)在項目(mu)資本(ben)金中占比(bi)根據項目(mu)類(lei)型不同最低可為15%—25%。
專項(xiang)(xiang)債用于重大項(xiang)(xiang)目資本金(jin)，相當于為項(xiang)(xiang)目增(zeng)信，可吸引帶動(dong)更多社會資本跟(gen)進。中誠信研究(jiu)院專題(ti)報告顯示，今(jin)年一(yi)季(ji)度，共有676.3億元專項(xiang)(xiang)債作為項(xiang)(xiang)目資本金(jin)，投向全(quan)國130個(ge)項(xiang)(xiang)目，較去年全(quan)年68.13億元共9個(ge)項(xiang)(xiang)目有顯著增(zeng)長(chang)，杠桿倍(bei)數由(you)去年的1.9倍(bei)上升至2.3倍(bei)，撬動(dong)市場化(hua)融(rong)資能力進一(yi)步增(zeng)強。
目前，各地(di)用于重大項(xiang)目資本(ben)金的(de)專(zhuan)項(xiang)債券規模(mo)已(yi)超過(guo)1300億元(yuan)。財政部日前明確，以省(sheng)為單位，可用于項(xiang)目資本(ben)金的(de)專(zhuan)項(xiang)債占該省(sheng)專(zhuan)項(xiang)債規模(mo)的(de)比(bi)例，可突破20%的(de)限(xian)制。
中誠信研(yan)究員汪苑(yuan)暉認為，全年若新增專項債3.5萬億(yi)元(yuan)，理論上最多可拉動基建投資6萬億(yi)元(yuan)。
“地方債的(de)發(fa)行(xing)需(xu)要合適的(de)市場環境(jing)，貨(huo)幣政(zheng)(zheng)策(ce)應該保(bao)證流動性合理充裕(yu)。”?中國(guo)社科院財(cai)經戰略研究院副院長楊(yang)志(zhi)勇認為(wei)，今(jin)年以來，人民銀行(xing)通過3次(ci)下(xia)調存款準備(bei)金率、4次(ci)中期(qi)借貸便利操作，共(gong)釋放2.45萬億元中長期(qi)流動性，有力(li)地支持(chi)了(le)專項債券順(shun)利發(fa)行(xing)。“財(cai)政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)、貨(huo)幣政(zheng)(zheng)策(ce)加強協(xie)同(tong)，與(yu)投(tou)資(zi)、產業(ye)、區域等政(zheng)(zheng)策(ce)形成強大合力(li)，為(wei)統籌(chou)推進疫(yi)情(qing)防控和(he)經濟社會(hui)發(fa)展提供有力(li)保(bao)障。”楊(yang)志(zhi)勇說。
嚴控(kong)風(feng)險，提高資金使用效益(yi)
應繼(ji)續完(wan)善(shan)專(zhuan)項債(zhai)分(fen)配方式，激活債(zhai)券市場流(liu)動性
專項債(zhai)發行規(gui)模快速增長，對(dui)政(zheng)府債(zhai)務(wu)總體風險(xian)情況影響有多大？
財(cai)政部副部長許宏(hong)才(cai)表示，我(wo)(wo)國政府債務風險水平總體可(ke)控。“截(jie)至2019年底，我(wo)(wo)國政府債務負債率為38.5%，低(di)于歐盟國家(jia)60%的警戒線，也低(di)于主要市場經(jing)濟國家(jia)和新興市場國家(jia)水平。”
為規范(fan)專項債(zhai)(zhai)券(quan)使(shi)用、提高債(zhai)(zhai)券(quan)資金(jin)效益、加強債(zhai)(zhai)券(quan)風險(xian)防控(kong)，近年(nian)來我(wo)國積極構建規范(fan)的地方政府舉(ju)債(zhai)(zhai)融資機(ji)制(zhi)，目前(qian)已形成覆(fu)蓋(gai)限額管(guan)理、預(yu)算管(guan)理、債(zhai)(zhai)券(quan)管(guan)理、風險(xian)管(guan)理、信(xin)息公開、監督問責(ze)等環(huan)節的“閉(bi)環(huan)”管(guan)理制(zhi)度(du)體系。
今(jin)年1月，財政(zheng)部(bu)正(zheng)式上線試(shi)運行(xing)中國地方(fang)政(zheng)府債(zhai)券信息公開平臺，定(ding)期公開地方(fang)政(zheng)府債(zhai)務限額、余(yu)額以及經濟財政(zheng)狀況、存續期管理等信息，促(cu)進形成市場化(hua)融資自(zi)律機制，進一步(bu)防范專項債(zhai)風險。
讓專(zhuan)項(xiang)債(zhai)更好服務國計民生，仍(reng)須不斷完善相(xiang)關(guan)制度，提高(gao)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)資(zi)金使用效益。
中國財(cai)政科學研究院金融研究中心副(fu)研究員龍小燕(yan)認為(wei)，應繼(ji)續完善地方政府專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)分(fen)配方式(shi)，對于有(you)一(yi)定收益的公益性項(xiang)目較多(duo)(duo)的地方，可多(duo)(duo)安(an)排一(yi)些專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)；對于基礎相對薄弱的地區，要(yao)(yao)通過調整專(zhuan)(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)結構(gou)給(gei)予必要(yao)(yao)支(zhi)持。“為(wei)防(fang)止這些地區習慣‘等靠要(yao)(yao)’，支(zhi)持力度可實行(xing)(xing)累退制或根(gen)據績效進行(xing)(xing)相應增減調整。”
專(zhuan)家認(ren)為(wei)，應(ying)進一步(bu)激(ji)(ji)活(huo)債(zhai)券(quan)市場(chang)(chang)流動性，促進專(zhuan)項(xiang)債(zhai)發行。“截(jie)至(zhi)2019年11月末(mo)，地(di)方(fang)政(zheng)府債(zhai)券(quan)余額(e)占(zhan)債(zhai)券(quan)市場(chang)(chang)比(bi)重(zhong)為(wei)22.34%，但在二級市場(chang)(chang)成交額(e)占(zhan)比(bi)僅為(wei)4.96%。”龍小燕指出(chu)，未(wei)來(lai)應(ying)通過多種措施激(ji)(ji)活(huo)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)市場(chang)(chang)流動性。
“圍繞當前(qian)的(de)‘六(liu)保’任務(wu)，也可(ke)以考慮將專項債的(de)部分指標挪到(dao)中(zhong)央政(zheng)府債務(wu)中(zhong)統籌使用(yong)。”劉(liu)尚希表示，從(cong)控制債務(wu)風險(xian)(xian)的(de)角(jiao)度看(kan)，一些地方(fang)尤其(qi)是一些基(ji)層的(de)風險(xian)(xian)控制能力相對較(jiao)弱(ruo)，不妨更(geng)多地由中(zhong)央財政(zheng)來做。