??2019年(nian)2月財政(zheng)部印發《關于開(kai)展(zhan)通(tong)過商業(ye)銀(yin)行(xing)(xing)(xing)柜(ju)臺(tai)(tai)市(shi)(shi)場發行(xing)(xing)(xing)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)券工作的通(tong)知》，明確地(di)方(fang)債(zhai)(zhai)可通(tong)過商業(ye)銀(yin)行(xing)(xing)(xing)柜(ju)臺(tai)(tai)發行(xing)(xing)(xing)。隨后全國多個省份地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)陸續通(tong)過商業(ye)銀(yin)行(xing)(xing)(xing)柜(ju)臺(tai)(tai)市(shi)(shi)場發債(zhai)(zhai)成(cheng)功，在(zai)大規模減稅降費、財政(zheng)收入增幅趨緩的背景(jing)下，更(geng)好發揮(hui)了對(dui)惠民生、穩投資(zi)、擴(kuo)內需(xu)、補(bu)短板(ban)、強弱項的積極作用。伴隨著地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)券柜(ju)臺(tai)(tai)（以下簡稱“柜(ju)臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)”）發行(xing)(xing)(xing)業(ye)務的推進，制(zhi)度建(jian)設不(bu)完善、定價(jia)機制(zhi)不(bu)健全、債(zhai)(zhai)券品種單(dan)一等(deng)梗阻(zu)日漸顯(xian)現，制(zhi)約了柜(ju)臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)市(shi)(shi)場高(gao)質量發展(zhan)。
發行現狀
（一(yi)）運作機(ji)制。2018年(nian)11月，財政部、中國人(ren)民(min)銀(yin)行(xing)(xing)、銀(yin)保監會聯合印(yin)發(fa)了《關于(yu)在全國銀(yin)行(xing)(xing)間債(zhai)(zhai)券(quan)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)開(kai)(kai)展地方政府債(zhai)(zhai)券(quan)柜(ju)臺業(ye)(ye)務的(de)通知》，進(jin)一(yi)步“松綁(bang)”地方政府債(zhai)(zhai)券(quan)發(fa)行(xing)(xing)渠道(dao)，地方政府債(zhai)(zhai)券(quan)成(cheng)為可在銀(yin)行(xing)(xing)間債(zhai)(zhai)券(quan)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)開(kai)(kai)展柜(ju)臺業(ye)(ye)務的(de)新品種。2019年(nian)3月下旬寧波等(deng)(deng)六省（市(shi)(shi)(shi)(shi)）首(shou)批試(shi)點(dian)柜(ju)臺債(zhai)(zhai)的(de)成(cheng)功推(tui)出(chu)，標志著地方政府債(zhai)(zhai)券(quan)二(er)(er)級(ji)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)向個(ge)人(ren)及(ji)中小機(ji)構(gou)投(tou)資(zi)(zi)者全面放開(kai)(kai)。柜(ju)臺債(zhai)(zhai)于(yu)一(yi)級(ji)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)發(fa)行(xing)(xing)、二(er)(er)級(ji)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)流通。一(yi)級(ji)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)發(fa)行(xing)(xing)流程主(zhu)要包括(kuo)(kuo)債(zhai)(zhai)券(quan)定價(jia)、債(zhai)(zhai)券(quan)分銷(xiao)、款項繳納及(ji)債(zhai)(zhai)權登(deng)記等(deng)(deng)環(huan)節(jie)；二(er)(er)級(ji)市(shi)(shi)(shi)(shi)場(chang)主(zhu)要包括(kuo)(kuo)報價(jia)做(zuo)市(shi)(shi)(shi)(shi)及(ji)上市(shi)(shi)(shi)(shi)交(jiao)易等(deng)(deng)環(huan)節(jie),?具體(ti)而言，由(you)具備柜(ju)臺資(zi)(zi)格的(de)承銷(xiao)團成(cheng)員單位開(kai)(kai)展報價(jia)做(zuo)市(shi)(shi)(shi)(shi)，并作為交(jiao)易對手(shou)方，與(yu)個(ge)人(ren)和機(ji)構(gou)投(tou)資(zi)(zi)者進(jin)行(xing)(xing)上市(shi)(shi)(shi)(shi)交(jiao)易。
（二(er)）參與主(zhu)體(ti)。一級市(shi)(shi)場中(zhong)參與主(zhu)體(ti)主(zhu)要(yao)(yao)包括地方財(cai)政部門、中(zhong)國人民銀(yin)行(xing)(xing)分支機(ji)(ji)構(gou)(gou)、承銷團成員(yuan)單(dan)(dan)位(wei)，業務技術(shu)支持部門、中(zhong)介機(ji)(ji)構(gou)(gou),個(ge)人及(ji)(ji)機(ji)(ji)構(gou)(gou)投資(zi)者(zhe)；二(er)級市(shi)(shi)場上參與主(zhu)體(ti)主(zhu)要(yao)(yao)為承銷團成員(yuan)單(dan)(dan)位(wei)和個(ge)人及(ji)(ji)機(ji)(ji)構(gou)(gou)投資(zi)者(zhe)。我國首批柜臺(tai)債發行(xing)(xing)工作(zuo)由(you)12家承銷團成員(yuan)單(dan)(dan)位(wei)承辦(ban)，其中(zhong)工商銀(yin)行(xing)(xing)、農業銀(yin)行(xing)(xing)、中(zhong)國銀(yin)行(xing)(xing)、建設(she)銀(yin)行(xing)(xing)和交通銀(yin)行(xing)(xing)5家國有銀(yin)行(xing)(xing)為主(zhu)要(yao)(yao)承銷主(zhu)體(ti),承銷量比重接近九(jiu)成;投資(zi)者(zhe)方面，則以中(zhong)小機(ji)(ji)構(gou)(gou)投資(zi)者(zhe)為主(zhu)力。
（三(san)(san)）債(zhai)券種類(lei)及期(qi)限。按現行(xing)(xing)出臺的(de)地方政府發(fa)(fa)行(xing)(xing)柜臺債(zhai)相關文(wen)件規定，可通過商業銀行(xing)(xing)柜臺市場(chang)發(fa)(fa)行(xing)(xing)一般(ban)債(zhai)券和(he)專項債(zhai)券。截至2019年(nian)12月13日(ri)，廣東等12個省區(qu)(市)已(yi)分三(san)(san)批(pi)成功發(fa)(fa)行(xing)(xing)了柜臺債(zhai)，且全(quan)部(bu)為專項債(zhai)。從募集資金用(yong)(yong)途看，柜臺債(zhai)主要用(yong)(yong)于發(fa)(fa)行(xing)(xing)主體當地土(tu)地儲(chu)備、棚(peng)戶區(qu)改造、收費公路、粵港澳大灣區(qu)生態(tai)環保(bao)建(jian)設和(he)基礎建(jian)設5類(lei)項目。從柜臺債(zhai)發(fa)(fa)行(xing)(xing)期(qi)限看，以3年(nian)期(qi)和(he)5年(nian)期(qi)的(de)中短(duan)期(qi)債(zhai)券為主，較好(hao)(hao)滿足了中短(duan)期(qi)投資者的(de)期(qi)限偏(pian)好(hao)(hao)。
（四）發行利率(lv)(lv)及渠道(dao)。現(xian)行地方政府(fu)債券(quan)主要通過銀行間債券(quan)市場、交(jiao)易所市場和商業(ye)(ye)銀行柜(ju)臺(tai)(tai)市場等(deng)(deng)渠道(dao)發行。財庫[2019]11號文件的(de)頒布，明確(que)了(le)柜(ju)臺(tai)(tai)債的(de)發行利率(lv)(lv)按(an)照首場公(gong)開發行利率(lv)(lv)確(que)定(ding)，發行額度(du)通過數量招標的(de)方式確(que)定(ding)，參與招標的(de)主體(ti)為開辦柜(ju)臺(tai)(tai)業(ye)(ye)務(wu)的(de)金融機構。從票(piao)面(mian)利率(lv)(lv)看，各省份間略有差異，3年期票(piao)面(mian)利率(lv)(lv)處于3.01%至(zhi)(zhi)3.43%區間，5年期票(piao)面(mian)利率(lv)(lv)處于3.25%至(zhi)(zhi)3.41%區間。目前金融機構可通過其營業(ye)(ye)網點、電子渠道(dao)等(deng)(deng)方式，為投資者開辦債券(quan)賬戶(hu)開立、債券(quan)分銷及地方政府(fu)債券(quan)交(jiao)易服務(wu)等(deng)(deng)類業(ye)(ye)務(wu)。
瓶頸解析
（一(yi)）相關(guan)配(pei)套制度尚待(dai)健(jian)全。縱觀目前地(di)方債的管(guan)理依據多為(wei)“補丁類”通知、辦法等(deng)，以致相關(guan)要(yao)求(qiu)內容較為(wei)分散，由此缺(que)乏相對完備系(xi)統化的管(guan)理制度體系(xi)。與此同時(shi)，地(di)方債管(guan)理依據中的相關(guan)條款(kuan)難以適(shi)應深化柜臺債改革的一(yi)系(xi)列(lie)需求(qiu)，柜臺債的風險評級、信(xin)息披露(lu)、償債機制和(he)違約責任等(deng)領域的配(pei)套制度有待(dai)于進一(yi)步(bu)完善。
（二(er)）利(li)(li)率(lv)(lv)定(ding)價(jia)機制尚需完善。與(yu)銀行(xing)間債(zhai)券市場和證券交易(yi)所債(zhai)券市場發行(xing)的(de)(de)(de)(de)債(zhai)券相比，柜臺(tai)債(zhai)的(de)(de)(de)(de)發行(xing)定(ding)價(jia)市場化程(cheng)度仍(reng)不(bu)(bu)夠高，發行(xing)價(jia)格未(wei)能(neng)合理(li)反映(ying)出地(di)(di)(di)區差(cha)(cha)異(yi)和項目差(cha)(cha)異(yi)。各省(sheng)區（市）地(di)(di)(di)方政府(fu)發行(xing)的(de)(de)(de)(de)柜臺(tai)債(zhai)發行(xing)利(li)(li)率(lv)(lv)差(cha)(cha)距較小(xiao)，未(wei)能(neng)真正與(yu)當地(di)(di)(di)財力、經濟狀況(kuang)及償(chang)債(zhai)能(neng)力等動態(tai)式關(guan)聯。從各省(sheng)發債(zhai)主體看，受(shou)指(zhi)導定(ding)價(jia)、與(yu)國庫現金管理(li)掛(gua)鉤(gou)等行(xing)政化手(shou)段影響，柜臺(tai)債(zhai)的(de)(de)(de)(de)發行(xing)利(li)(li)率(lv)(lv)尚未(wei)能(neng)真實科學反映(ying)地(di)(di)(di)方政府(fu)的(de)(de)(de)(de)信用資質，對投(tou)資者承(cheng)擔風(feng)險(xian)的(de)(de)(de)(de)收益補償(chang)亦不(bu)(bu)夠合理(li)充分。
（三）債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)期(qi)限(xian)結構(gou)尚待豐富。從(cong)投(tou)資者(zhe)(zhe)視角看(kan)，不(bu)同類(lei)型的(de)投(tou)資者(zhe)(zhe)對(dui)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)期(qi)限(xian)的(de)偏(pian)(pian)(pian)好有(you)(you)(you)(you)所(suo)異同，機(ji)(ji)構(gou)投(tou)資者(zhe)(zhe)如保險機(ji)(ji)構(gou)多(duo)偏(pian)(pian)(pian)好于(yu)(yu)(yu)長達(da)數十年(nian)(nian)(nian)的(de)長期(qi)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)，一(yi)些基金公司、銀行(xing)等金融機(ji)(ji)構(gou)因投(tou)資債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)的(de)資金主要來源于(yu)(yu)(yu)1年(nian)(nian)(nian)內的(de)同業(ye)存放(fang)資金，多(duo)系偏(pian)(pian)(pian)好于(yu)(yu)(yu)短期(qi)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)；個(ge)人投(tou)資者(zhe)(zhe)受資金實力所(suo)限(xian)，更(geng)多(duo)趨向偏(pian)(pian)(pian)好于(yu)(yu)(yu)短期(qi)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)品(pin)(pin)種。從(cong)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)期(qi)限(xian)來看(kan)，2019年(nian)(nian)(nian)各(ge)地(di)發(fa)行(xing)的(de)柜(ju)臺債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)僅有(you)(you)(you)(you)3年(nian)(nian)(nian)期(qi)和(he)5年(nian)(nian)(nian)期(qi)兩類(lei)，其(qi)中(zhong)3年(nian)(nian)(nian)期(qi)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)共發(fa)行(xing)6期(qi)合計25.8億元(yuan),?5年(nian)(nian)(nian)期(qi)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)發(fa)行(xing)7期(qi)合計85.5億元(yuan)。從(cong)發(fa)行(xing)品(pin)(pin)種看(kan)，均為項(xiang)(xiang)目收益專項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)，以土地(di)儲(chu)備和(he)棚改專項(xiang)(xiang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)為主，部分債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)(quan)支持(chi)項(xiang)(xiang)目多(duo)元(yuan)化。整體來看(kan)，柜(ju)臺債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)的(de)期(qi)限(xian)結構(gou)仍(reng)較為單一(yi)化，對(dui)投(tou)資者(zhe)(zhe)的(de)吸引力有(you)(you)(you)(you)限(xian)，其(qi)品(pin)(pin)種有(you)(you)(you)(you)待于(yu)(yu)(yu)不(bu)斷創新(xin)。
（四）投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)體(ti)結構(gou)尚待均衡。財政部在(zai)《關于做(zuo)好2016年地方(fang)(fang)(fang)政府債(zhai)(zhai)券(quan)(quan)發(fa)行工作的(de)(de)通知》中提(ti)出(chu)，鼓勵地方(fang)(fang)(fang)政府財政部門在(zai)合法合規、風險可控的(de)(de)前(qian)提(ti)下，研究探索面向社會(hui)保(bao)險基金(jin)、住房公積金(jin)、企業年金(jin)、職業年金(jin)、保(bao)險公司等(deng)機構(gou)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)者和個人(ren)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)者發(fa)行地方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)。在(zai)柜臺債(zhai)(zhai)成(cheng)功(gong)推出(chu)后，地方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)體(ti)結構(gou)仍未發(fa)生改變，以往的(de)(de)地方(fang)(fang)(fang)債(zhai)(zhai)券(quan)(quan)的(de)(de)主(zhu)要投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)者——商(shang)業銀行仍是(shi)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)力，也依舊普遍傾向將(jiang)債(zhai)(zhai)券(quan)(quan)持(chi)有(you)至到期(qi)，其余投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)者的(de)(de)積極性(xing)不(bu)高,因此投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)主(zhu)體(ti)有(you)待向多元(yuan)化發(fa)展。
（五）債券(quan)投(tou)資(zi)意(yi)愿尚需激發。目(mu)前(qian)柜臺債“熱銷(xiao)”主(zhu)要得益于承銷(xiao)機(ji)構的(de)(de)大(da)力營(ying)銷(xiao)推動，但受銷(xiao)售電子渠道(dao)及衍(yan)生服務等配(pei)套機(ji)制不完善，與柜臺其他投(tou)資(zi)產品相比的(de)(de)利率劣(lie)勢、成熟穩定(ding)的(de)(de)投(tou)資(zi)群(qun)體(ti)尚未形成等多重因素疊加影響，個人和(he)機(ji)構投(tou)資(zi)者主(zhu)觀投(tou)資(zi)的(de)(de)意(yi)愿仍是不高。
優化措施
（一）健全地(di)方(fang)債(zhai)(zhai)相(xiang)關法律規定。進(jin)一步完善地(di)方(fang)債(zhai)(zhai)及(ji)柜臺(tai)業務相(xiang)關管(guan)理(li)制(zhi)(zhi)度，細化地(di)方(fang)債(zhai)(zhai)發(fa)行(xing)主體(ti)、發(fa)債(zhai)(zhai)程序等條款(kuan)內容，明確由地(di)方(fang)財政(zheng)部門會同人民銀行(xing)分(fen)支機(ji)構共同負責柜臺(tai)債(zhai)(zhai)承銷團(tuan)的(de)(de)(de)組建工作，合力開展行(xing)業準入、評估和(he)退出管(guan)理(li)。盡快建立對柜臺(tai)債(zhai)(zhai)承辦機(ji)構開展相(xiang)關工作的(de)(de)(de)監管(guan)機(ji)制(zhi)(zhi)，逐步形成行(xing)政(zheng)監管(guan)和(he)行(xing)業自律深度融合的(de)(de)(de)監管(guan)體(ti)系(xi)，為(wei)債(zhai)(zhai)券發(fa)行(xing)交易提供更加全面完整的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)度管(guan)理(li)依(yi)據，并以此不(bu)斷推進(jin)國家(jia)治理(li)體(ti)系(xi)和(he)治理(li)能(neng)力現代(dai)化。
（二）完善發行利率(lv)定(ding)價機(ji)制(zhi)(zhi)。堅持(chi)以供給側(ce)結(jie)構性改革為主線，加(jia)快(kuai)地方債(zhai)市場(chang)(chang)調研和相關競爭性產品(pin)監測與(yu)研究，探索建立柜臺債(zhai)市場(chang)(chang)化(hua)(hua)定(ding)價機(ji)制(zhi)(zhi)，綜合考(kao)慮(lv)同期國債(zhai)及理(li)財產品(pin)等利率(lv)，實行利率(lv)動(dong)態調整,增強利率(lv)彈性，提高市場(chang)(chang)敏(min)感(gan)度，更加(jia)精準反(fan)映地方債(zhai)市場(chang)(chang)供求(qiu)關系。秉承新發展理(li)念，因地制(zhi)(zhi)宜考(kao)慮(lv)全國不(bu)同地區(qu)(qu)發展不(bu)均衡態勢，依據(ju)各地區(qu)(qu)地方政府財政承受能力和中長期可持(chi)續財力,制(zhi)(zhi)定(ding)差異化(hua)(hua)的債(zhai)券(quan)收益率(lv)，客觀反(fan)映債(zhai)券(quan)價值，減少信(xin)息不(bu)對稱(cheng)和逆向(xiang)選擇風險，加(jia)快(kuai)債(zhai)券(quan)利率(lv)市場(chang)(chang)化(hua)(hua)進程(cheng)。
（三）優化(hua)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)主(zhu)體(ti)及債(zhai)券(quan)(quan)結構。創新(xin)引入(ru)券(quan)(quan)商、信托、基(ji)金(jin)、保險公(gong)司等(deng)參與(yu)地(di)(di)方(fang)債(zhai)分(fen)銷、報(bao)價和做市過程(cheng)，促進(jin)(jin)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)主(zhu)體(ti)多元(yuan)化(hua)發(fa)展。進(jin)(jin)一(yi)步(bu)明確社保基(ji)金(jin)、住房公(gong)積金(jin)等(deng)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)地(di)(di)方(fang)債(zhai)的(de)相關規定，合理(li)拓展地(di)(di)方(fang)債(zhai)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者范圍，不斷(duan)優化(hua)地(di)(di)方(fang)債(zhai)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者結構。不斷(duan)創新(xin)豐富(fu)債(zhai)券(quan)(quan)品(pin)(pin)種及交易工具，適度(du)增加(jia)發(fa)行1年期(qi)(qi)、2年期(qi)(qi)的(de)短期(qi)(qi)專項債(zhai)券(quan)(quan)及一(yi)般(ban)債(zhai)券(quan)(quan)品(pin)(pin)種，并(bing)實行滾動式發(fa)行，進(jin)(jin)一(yi)步(bu)擴大地(di)(di)方(fang)債(zhai)券(quan)(quan)品(pin)(pin)種及類型(xing)，充分(fen)滿足各種類型(xing)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)者的(de)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)配置與(yu)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)需求(qiu)偏好，提(ti)升地(di)(di)方(fang)債(zhai)在柜(ju)臺市場的(de)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)價值。
（四）優化發(fa)行管(guan)理(li)配套體(ti)系。著力(li)培育(yu)獨(du)立專業的(de)信(xin)用(yong)(yong)評(ping)級機構,引導客觀公正地(di)開(kai)展信(xin)用(yong)(yong)評(ping)級，探索(suo)建立由地(di)方政府和投(tou)資者(zhe)(zhe)兩(liang)種付費模式的(de)評(ping)級機制(zhi),為市場提(ti)(ti)供多(duo)元化的(de)信(xin)息參考源。逐(zhu)步完善地(di)方債質押貸款等配套衍生服務(wu)，適當提(ti)(ti)高(gao)地(di)方債分(fen)銷費率，提(ti)(ti)高(gao)關聯業務(wu)處理(li)效率。同時，人民(min)銀行分(fen)支機構等監管(guan)部門聚焦對(dui)標督導承銷機構健全內控制(zhi)度(du)，加快(kuai)電子渠道(dao)建設(she)，提(ti)(ti)升(sheng)投(tou)資者(zhe)(zhe)購債的(de)便(bian)利(li)度(du)，助力(li)發(fa)揮地(di)方債政策“組(zu)合(he)拳(quan)”整體(ti)效能。